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1. „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“
Entgegen einer von Politikern immer wieder aufgestellten Behauptung findet sich im
Grundgesetz an keiner Stelle eine Norm, die Volksabstimmungen verbieten würde.
Art. 20, eine der wichtigsten Normen des Grundgesetzes, besagt in ihrem zweiten
Absatz sogar ganz ausdrücklich das Gegenteil: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke
aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe
der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“
Allerdings soll das Grundgesetz nach einer von Politikern immer wieder gerne
vorgebrachten Auffassung Referenden auf Bundesebene ausschließen. Die für diese
These gegebenen Begründungen sind aber durchweg überaus dürftig. Sie
erschöpfen sich im Wesentlichen in der Behauptung, der Begriff der Abstimmung in
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG meine nur das Territorialplebiszit nach Art. 29 GG (mit Art.
118, 118a GG), im Hinweis auf die Grundgesetzvorschriften zur parlamentarischen
Demokratie sowie in der Berufung auf die Entstehungsgeschichte des
Grundgesetzes.2
a) Die bereits angesprochene Auffassung steht auf dem Standpunkt, mit den in
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG erwähnten „Abstimmungen“ könnten für die geltende
Fassung des Grundgesetzes nur die konkret in Art. 29 GG vorgesehenen äußerst
seltenen Abstimmungen über eine Länderneugliederung (die sog.
„Territorialplebiszite“ - und eventuell die nach Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG in das
Belieben der Landesgesetzgeber gestellte Möglichkeit, politische Entscheidungen in
Gemeinden durch eine Gemeindeversammlung treffen zu lassen3) gemeint sein.
„Weitere“ Fälle von Volksabstimmungen könnten nur durch Verfassungsänderung
eingeführt werden.4 In der Tat kann man nur Parteienlexikon durch eine solche eher bizarre
Sichtweise die Erwähnung der Ausübung von Staatsgewalt durch das Volk in
Abstimmungen in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG mit der These eines
Verfassungsvorbehalts für die „Einführung“ von Volksabstimmungen5 in Einklang
bringen. Art. 29 GG kann die allgemeine Regelung des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG
aber schon aus Gründen der Verfassungssystematik nicht einschränken, da sie
keine generelle Reglung für Volksabstimmungen enthält, sondern nur einen sehr
eingegrenzten Entscheidungsgegenstand betrifft.6
In Wahrheit handelt es sich beim Territorialplebiszit nach Art. 29 GG nicht einmal um
eine Abstimmung im Sinne des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG!7 Während nach Art. 29 GG
nur die Landesvölker einzelner Länder zur Entscheidung berufen sind, meint „Volk“
im Sinne des Art. 20 GG die Gesamtheit aller Staatsangehörigen und
Statusdeutschen im Sinne des Art. 116 GG8, meint nach ganz überwiegender
Auffassung das deutsche Volk als Staatsvolk des Staates des Grundgesetzes.9 Es
widerspräche den Regeln der juristischen Auslegung, anzunehmen, dass der Begriff
des „Volkes“ in den beiden unmittelbar aufeinander bezogenen10 Sätzen des Art. 20
Abs. 2 GG unterschiedliche Bedeutungen haben könne. Daher muss es das
Gesamtvolk des Bundes sein, das nach Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG die Staatsgewalt
auch in Abstimmungen ausübt.
b) Es fragt sich, ob die Bestimmungen des Grundgesetzes über die
parlamentarische Demokratie ein Referendum ausschließen. Man muss anerkennen,
dass das Grundgesetz – im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung – das Volk
nicht ausdrücklich in das Verfahren der Bundesgesetzgebung nach Art. 76 ff. GG
einbezogen hat. Es wäre aber unzulässig, aus der Erwähnung der besonderen
Staatsorgane in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG und aus deren Übergewicht in den
Regelungen des organisationsrechtlichen Teils des Grundgesetzes ein
Verfassungsgebot einer nur repräsentativen Demokratie abzuleiten.11 Die
Grundsatzregelung der Volkssouveränität in Art. 20 Abs. 2 GG gilt nicht nur als
Grundsatz, sondern zugleich als „Vollregelung“ und hat somit eine Geltungskraft, die
den meisten anderen Grundsätzen des Art. 20 fehlt.12 In dieser Vollregelung stellt
das Grundgesetz die unmittelbare Komponente der Demokratie gleichberechtigt
neben die mittelbare Demokratie13; lediglich in den Ausführungsbestimmungen
gewinnt dann die mittelbare Demokratie – was das positivierte Verfassungsrecht
angeht – ein Übergewicht.14 Aus den konkreten Regelungen zur Ausübung der
Staatsgewalt durch das Volk mittels Wahlen und durch die besonderen Organe der
Gesetzgebung kann somit keine Ausschließlichkeit folgen.15
Ihnen kann auch kein Verbot von Volksinitiativen und -abstimmungen entnommen
werden.16 Es trifft nicht zu, dass eine rechtsverbindliche unmittelbare Willensbildung
des Volkes nur dann in Frage käme, wenn ein Verfahren der Gesetzgebung durch
Plebiszit verfassungsrechtlich geregelt wäre, weil auch für das repräsentative
Gesetzgebungsverfahren spezielle Regelungen geschaffen wurden.17 Art. 20 Abs. 2
Satz 2 GG zeigt, dass zwischen den repräsentativen und den plebiszitären Formen
des demokratischen Prozesses kein Ausschließlichkeitsverhältnis besteht.18 Das
sehr viel stärkere Gewicht, das vom Grundgesetz auf die konkrete Ausformung der
repräsentativen Formen gelegt wird, kann die hieraus weithin gezogene
Schlussfolgerung nicht tragen, das Grundgesetz habe sich für die repräsentative
und gegen die plebiszitäre Demokratie entschieden: Die repräsentativen Formen
bedurften ja in jedem Fall einer verfassungskräftigen Festlegung. Den einzelnen
Instanzen der Repräsentation und dem Verfahren repräsentativer Ausübung von
Staatsgewalt musste erst einmal demokratische Legitimation gegeben werden durch
ihre verfassungsrechtliche Verankerung und die verfassungskräftige Festlegung des
Weges ihrer Legitimierung durch das Volk in Wahlen. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG
spricht von besonderen Organen der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und
der Rechtsprechung, durch die das Volk – neben den direkten Ausübungsformen der
Wahlen und Abstimmungen – Staatsgewalt ausübt. Diese besonderen Organe haben
im Gegensatz zum Volk keine uneingeschränkte Kompetenz, sondern es müssen
ihnen von der Verfassung enumerierte, besondere Zuständigkeiten eingeräumt
werden.19 Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG in Verbindung mit den besonderen Kompetenzund
Verfahrensvorschriften des Grundgesetzes kann vor diesem Hintergrund nicht
als eine Kompetenzzuweisung mit Sperrwirkung gegenüber dem Volk verstanden
werden.20
Die Verfassung muss nämlich im Gegensatz zu den Zuständigkeiten der
Volksvertreter die Zuständigkeiten des Volkes nicht enumerieren und kann dies
letztlich auch nicht in verbindlicher Weise tun.21 Die plebiszitär-demokratische
Ausübung von Staatsgewalt, der definitionsgemäß aktuelle demokratische
Legitimation innewohnt, kann sich von einer verfassungsrechtlichen Festschreibung
unabhängig selbst legitime Wege suchen. Da es hier das mit der
verfassunggebenden Gewalt (pouvoir constituant) identische Staatsvolk ist, das die
Ausübung der Staatsgewalt an sich zieht, kann eine Verfassung der unmittelbaren
Demokratie letztlich ohnehin keine verbindlichen Formen vorschreiben.
Eine Unzulässigkeit von Volksabstimmungen ergibt sich auch nicht daraus, dass aus
diesen gesetzestechnische Umsetzungspflichten des Bundesgesetzgebers
e r w a c h s e n k ö n n e n . D u r c h d i e g r u n d g e s e t z l i c h e R e g e l u n g d e s
Gesetzgebungsverfahrens wird nicht eine Grundsatzentscheidung durch das Volk in
einer Abstimmung ausgeschlossen, die in der Demokratie für die an der
Gesetzgebung beteiligten Organe verbindlich ist und im durch das Grundgesetz
vorgesehenen Verfahren der Gesetzgebung beachtet werden muss.22 Die Regelung
des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, nach der Abgeordnete „nur ihrem Gewissen
unterworfen“ sind23, steht einer Verpflichtung zur Ausrichtung am Ergebnis eines
Plebiszites nicht entgegen. Die Freiheit des Abgeordneten von Aufträgen und
Weisungen dient der Verwirklichung seiner Stellung als „Vertreter des Ganzen
Volkes“. Das freie Mandat hat die Aufgabe, bei der Staatswillensbildung im
Parlament24 die parlamentarische Versammlung kompromiss- und
entscheidungsfähiger zu machen.25 Die Regelung stellt somit eine Vorkehrung zum
Schutze der repräsentativ-demokratischen Entscheidungsfindung dar, die sich
üblicherweise im Parlament abspielt. Ihre Zielsetzung hat dann keine Relevanz,
wenn das Volk selbst die materielle Entscheidung an sich gezogen hat.
Offenkundig sieht das Grundgesetz zwar keine verfahrensrechtlichen Vorkehrungen
für die Durchsetzung des Ergebnisses eines Referendums und seine Umsetzung im
Gesetzgebungsverfahren vor.26 Das bedeutet aber nicht, dass es keine für den
einfachen Gesetzgeber – ebenso wie für die Exekutive – verbindliche
Volksabstimmung geben könnte. Man denke daran, dass auch für die Umsetzung
der „Aufträge“ des Bundesverfassungsgerichts an den Gesetzgeber kein
Vollstreckungsverfahren vorgesehen ist, deswegen aber von niemand bezweifelt
wird, dass der Gesetzgeber den Vorgaben des Gerichts Rechnung tragen muss.
Während die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts sich als zu beachtende
verbindliche Interpretation des Verfassungsrechts darstellt, hätte die
Mehrheitsentscheidung des Volkes verfassungsrechtliche Verbindlichkeit gem. Art.
20 Abs. 2 Satz 2 GG und zugleich vorverfassungsrechtliche Verbindlichkeit im Sinne
des Selbstverständnisses der Demokratie.27
c) Zwar hat der Parlamentarische Rat drei Anträge auf eine Aufnahme spezieller
Vorschriften zu einem Verfahren unmittelbarer Demokratie in den Text seines
Grundgesetz-Entwurfes abgelehnt.28 Die Mitglieder des Parlamentarischen Rates
waren sich aber durchaus bewusst, dass ein sich Bahn brechender Volkeswille für
den Staat des Grundgesetzes gleichwohl Verbindlichkeit hat.29 Auch wenn der
Parlamentarische Rat somit keine „Einladung“ zu Referenden ausgesprochen hat,
kann keineswegs unterstellt werden, er habe diese verbieten, habe das Volk von
einer unmittelbaren Teilhabe an der Ausübung der Staatsgewalt ausschließen
wollen.30 Dies wäre weder mit einer Verfassunggebung nach der demokratischen
Staatslehre31, noch mit dem Wortlaut des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG vereinbar.
Die klare Wortlautaussage des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG „in Abstimmungen“ kann
jedenfalls aus heutiger Sicht nicht durch den Hinweis auf die zeitbedingten
Bedenken gegenüber der unmittelbaren Demokratie relativiert werden.32 Diese
Bedenken beruhten auf der Angst, das Volk habe nach den Jahren 1933-1945 noch
nicht die nötige politische Reife für die direkte Demokratie.33 Diese Bedenken sind –
auch im Bewusstsein des Staatsvolkes – längst überwunden.34 Das Grundgesetz
kann insofern nicht auf der überholten Auffassung des Parlamentarischen Rates
beruhen, sondern muss dem Willen des heutigen Verfassunggebers, also des
deutschen Volkes entsprechen.35 Aus diesem Grunde hat auch das
Bundesverfassungsgericht bei Auslegung des Grundgesetzes der
Entstehungsgeschichte nur die geringe Bedeutung beigemessen, anderweitig
gefundene Auslegungsergebnisse bestätigen zu können.36
2. Verfassungsvorbehalt?
Ein Referendum wäre derzeit unzulässig, wenn trotz der Aussage des Art. 20 Abs. 2
Satz 2 GG die „tatsächliche Möglichkeit“ der Durchführung eines solchen
R e f e r e n d u m s e i n e m
V e r f a s s u n g s v o r b e h a l t u n t e r l ä g e
u n d d u r c h
Verfassungsänderung erst noch eingeführt werden müsste.37 Das wäre dann der
Fall, wenn das Grundgesetz mit seinem Art. 29 eine abschließende Regelung
möglicher Plebiszite enthielte. Hiergegen sprechen zunächst die oben38 bereits
angeführten Argumente sowie die Tatsache, dass selbst die Repräsentativorgane
und deren abgeleitete Ausübung von Staatsgewalt nur unvollständig im
Grundgesetz geregelt sind.39 Grundsätzlich spricht gegen eine solche gedankliche
Konstruktion, dass eine Verfassungsvorschrift, die zu ihrer Ausführung eine
Verfassungsänderung verlangte, im Grundgesetz ohne Beispiel wäre. Um durch
Verfassungsänderungen Elemente plebiszitärer Demokratie „einzuführen“, benötigte
man nicht die „Erlaubnis“ durch Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG.40 In dessen Wortlaut heißt
es außerdem im Indikativ Präsens, Staatsgewalt „... wird vom Volke in ...
Abstimmungen ... ausgeübt“ und nicht etwa „darf vom Volke in Wahlen und bei
ausdrücklicher grundgesetzlicher Anordnung auch in Abstimmungen ausgeübt
werden“.
I m K o n t e x t d e r
d e m o k r a t i s c h e n S t a a t s l e h r e s p r i c h t
g e g e n e i n e n
„Verfassungsvorbehalt“ gegenüber Formen der unmittelbaren Demokratie die
Erwägung, dass der Vorbehalt nur aus einer zugleich abschließenden und Vorrang
genießenden Regelung folgen kann. Eine demokratische Verfassung kann aber
gegenüber dem Volk als Quelle aller Staatsgewalt und als Ursprung ihrer eigenen
Legitimität weder abschließend noch vorrangig sein. Für die demokratische
Staatslehre ist es eine Selbstverständlichkeit, dass das Volk stets die
verfassunggebende Gewalt (pouvoir constituant) innehat.41 Das jeweils gerade
gegebene Staatsvolk der Gegenwart hat immer die Macht, sich eine neue
Verfassung zu geben oder eine bestehende Verfassung zu korrigieren42; es kann als
Verfassunggeber die Verfassung auch in Teilen fortgelten lassen und in anderen
revidieren.43 Dies wird durch das Grundgesetz auch eindeutig anerkannt. Das Volk
als verfasste Gewalt, als Quasi-„Staatsorgan“44 (pouvoir constitué), von dem nach
Art. 20 Abs. 2 des Grundgesetzes die Legitimation der Staatsgewalt ausgeht,
unterscheidet sich nicht vom in der Präambel und in Art. 146 GG genannten
deutschen Volk als verfassunggebender Gewalt (pouvoir constituant).45 Die
verfassunggebende Gewalt ist ein integrierender Bestandteil der Staatsgewalt; sie
ist die ranghöchste Äußerungsform der in Art. 20 Abs. 2 GG zum Ausdruck
gebrachten Volkssouveränität.46 Das Bundesverfassungsgericht hat auf das
Bezugsfeld zwischen Art. 20 Abs. 2 GG und der Präambel sowie Art. 146 GG
ausdrücklich hingewiesen.47 Die Vorrangigkeit des pouvoir constituant gegenüber
jeder Regelung des Grundgesetzes hat das Gericht in seiner
Maastricht-Entscheidung48 explizit festgestellt.49 Selbst Art. 79 Abs. 3 GG kann hiernach die
verfassunggebende Gewalt nicht binden.50 Damit ist klargestellt, dass das
Grundgesetz dem Volk nichts verbieten kann, was dieses als verfassunggebende
Gewalt „will“ – selbst dann nicht, wenn das Gewollte von den ranghöchsten
Prinzipien des Grundgesetzes abweichen sollte. Ein in einer Volkesinitiative und
Volksabstimmung51 zum Ausdruck kommender Dissens des Volkes als
verfassunggebender Gewalt gegenüber einzelnen Verfassungsinhalten bedeutet
nicht partielle Revolution, sondern ist das nächstliegende und selbstverständlichste
Verfahren einer Evolution der Verfassung in Form von Änderungen und
Ergänzungen.52 Das Einverstandensein des Volkes mit seiner Verfassung ist zu jeder
Zeit stillschweigende Vorbedingung der Geltungskraft einer demokratischen
Verfassung.53
Eine Verfassung, die dem Volke oktroyiert wäre und/oder gegenüber der späteren
Generation54 versuchte, die verfassunggebende und -ändernde Gewalt des Volkes
zu unterdrücken, müsste im demokratischen Staatensystem den „Stempel der
Illegitimität“ (Roman Herzog) tragen.55 Auch kann sich keine Volkesgeneration zu
Lasten der Entscheidungsfreiheit einer kommenden Generation des demokratischen
Souveräns der verfassunggebenden Gewalt begeben; diese ist stets mit dem
jeweiligen Staatsvolk identisch. Sie verbraucht sich auch nicht in der
Verfassunggebung, besteht vielmehr neben der einmal gegebenen, geschriebenen
Verfassung uneingeschränkt fort und kann sich in der unmittelbaren Umsetzung des
Willens des demokratischen Souveräns in seiner gegenwärtigen Zusammensetzung
aktualisieren. Eine demokratische Verfassung kann somit die Macht des Souveräns,
die Quelle ihrer eigenen Legitimation und Geltungskraft ist, nicht einschränken und
nicht erschweren.
Eine ältere geschriebene Verfassung wird – bestenfalls56 – dem Willen einer
zurückliegenden Volkesgeneration entsprechen. Sie hätte einem von ihren Inhalten
abweichenden aktuelleren Volkeswillen nur „Bewährung“, letztlich Tradition
entgegenzusetzen. Ein Staat und eine Verfassung können ihre Legitimation nach
dem demokratischen Prinzip aber nicht aus der Tradition beziehen.57 Das Volk kann,
wenn es als verfassunggebende Gewalt in Erscheinung tritt, nicht an die
Anschauungen zurückliegender Generationen gebunden sein, sondern, so auch
ausdrücklich das Bundesverfassungsgericht, nur „an die jedem geschriebenen
Recht vorausliegenden überpositiven Rechtsgrundsätze“.58 Schon nach den
grundlegendsten Regeln der demokratischen Staatslehre kann somit eine vom Volke
aktuell beanspruchte Mitwirkung in der politischen Willensbildung niemals durch
eine Verfassung verboten sein, die bestenfalls dem „geronnenen“ Volkeswillen einer
zurückliegenden Generation entspricht. Als Beispiel mag die Einführung der
Direktwahl des Präsidenten der Republik in Frankreich durch das Referendum von
1962 dienen. Obwohl das Vorgehen gegen den geltenden Bestand der
geschriebenen Verfassung verstieß, ist sich die Rechtslehre darin einig, dass das
Referendum als Ausdruck der verfassunggebenden Gewalt zu werten ist und
Rechtsverbindlichkeit beanspruchen kann.59 Eine solche „kritische“ Situation wäre in
Deutschland bei Durchführung eines Referendums nicht gegeben, weil Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG
ausdrücklich anerkennt, dass Staatsgewalt vom Volke auch in
Abstimmungen ausgeübt wird. Mit dieser Grundgesetznorm, in Zusammenschau mit
der Präambel, Art. 146 GG und deren Verankerung in der demokratischen
Staatslehre, ist die These, es bestehe ein Verfassungsvorbehalt für die „Einführung“
von Volksabstimmungen, nicht vereinbar: Da die Geltung der Verfassung in allen
ihren Teilen unter einem „Popularvorbehalt“60, unter dem Vorbehalt der Zustimmung
des Staatsvolkes steht, ist es eine völlige Verkehrung, wenn behauptet wird, die
unmittelbar-demokratische Ausübung von Staatsgewalt durch das Volk stehe unter
einem Verfassungsvorbehalt.
3. Vorbehalt des Gesetzes?
Es fragt sich weiter, ob es rechtlich ausgeschlossen wäre, ein Referendum ohne
einfachgesetzliche Grundlage durchzuführen – dies abgesehen davon, dass ein
entsprechendes Gesetz durchaus in überschaubarer Zeit zustande gebracht werden
könnte und sollte. Eine beachtliche Gruppe von Autoren vertritt die Auffassung, dass
ein einfaches Gesetz für die „Einführung“ von Volksabstimmungen auf Bundesebene
ausreichend, aber auch notwendig sei.61 Hierbei wird sorgfältig begründet, weshalb
ein Verfassungsvorbehalt nicht anzuerkennen sei. Nicht begründet wird allerdings,
weshalb dann der Vorbehalt des Gesetzes eingreifen soll. Es bedarf aber der
Klärung, weshalb der Vorbehalt des Gesetzes hier eingreifen soll, denn in Art. 20
Abs. 2 GG heißt es nicht etwa „Das Volk kann aufgrund eines Bundesgesetzes (ggf.
„..., das der Zustimmung des Bundesrates bedarf...“) Staatsgewalt auch durch
Abstimmungen ausüben...“. Es heißt im Gegensatz hierzu „Sie (alle Staatsgewalt)
wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen ... ausgeübt.“
Es ist daher zu fragen, woraus sich trotz der Verfassungsunmittelbarkeit der
Ausübung von Staatsgewalt in Abstimmungen ein Gesetzesvorbehalt ergeben soll.
Der Vorbehalt des Gesetzes greift im allgemeinen dann ein, wenn „Eingriffe in
Freiheit und Eigentum“62 in Frage stehen. Nach der ständigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts verpflichten Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip den
Gesetzgeber darüber hinaus, in grundlegenden normativen Bereichen alle
wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen („Wesentlichkeitsrechtsprechung“).63
Der rechtsstaatliche Geltungsgrund des Vorbehalts des Gesetzes resultiert aus
Grundrechtseingriffen bzw. der wesentlichen Bedeutung bestimmter staatlicher
Maßnahmen für ein Grundrecht unabhängig von deren konkreter Eingriffsqualität.64
Freilich käme der Vorbehalt des Gesetzes insofern zum Tragen, als die Umsetzung
des Ergebnisses einer Volksabstimmung dann durch Gesetz erfolgen muss, wenn
sich Grundrechtsbeeinträchtigungen daraus ergeben. Für das Referendum selbst
griffe dieser Grund für den Vorbehalt des Gesetzes nur dann ein, wenn eine
Abstimmungspflicht eingeführt werden sollte.
Für diese Frage der „Einführung“ der direkten Demokratie könnte man aber noch
den demokratischen Geltungsgrund des Gesetzesvorbehalts in Betracht ziehen.
Nach diesem dürfen Fragen von maßgeblicher Bedeutung für das Gemeinwesen
nicht am durch Wahlen unmittelbar demokratisch legitimierten Parlament vorbei
entschieden werden.65 Dieser Zweck kann aber gegenüber dem unmittelbaren
Tätigwerden des Volkes in der Ausübung der Staatsgewalt, der gegenüber dem
Parlament die aktuellere unmittelbar-demokratische Legitimation innewohnt, nicht
eingreifen. Davon abgesehen ist nach hier vertretener Auffassung die wesentliche
Grundsatzentscheidung für die Volksabstimmung bereits durch Art. 20 Abs. 2 Satz 2
GG gefallen66; einer Bestätigung durch den einfachen Gesetzgeber bedarf diese
Verfassungsnorm nicht.
4. Ergebnis
Behauptungen, dass das Grundgesetz die Volksabstimmung verbiete, ist nach
alledem eindeutig entgegenzutreten. Das Grundgesetz hat die Möglichkeit der
Abstimmung durch das deutsche Volk – der Lehre vom demokratischen Staat
entsprechend – in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG ausdrücklich anerkannt. Die
Behauptung, das Grundgesetz gestatte außerhalb der Länderneugliederung nur
mittelbare, repräsentativ-demokratische Formen der Ausübung von Staatsgewalt
durch das Volk findet im Grundgesetz keine Grundlage und missachtet die Identität
des Staatsvolkes des Grundgesetzes mit der aktuellen verfassunggebenden Gewalt.
Ebenso bedarf es weder einer Verfassungsänderung noch eines besonderen
einfachen Gesetzes, um dem Volk die Ausübung von Staatsgewalt in einem
Referendum zu „erlauben“.
_______________________
2 Albert Bleckmann, Die Zulässigkeit des Volksentscheides nach dem Grundgesetz, JZ 1978, 217 (217).
3 Roman Herzog, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 20 II (Demokratie) Rdnr. 43 f.
4 Michael Sachs, in Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, 3. Aufl. 2003, Art. 20 Rdnr. 32;
Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 20 II (Demokratie) Rdnr. 43 f.
5 Hierzu unten 2.
6 Vgl. Ekkehart Stein/Götz Frank, Staatsrecht, 18. Aufl., Tübingen 2002, § 14 IV, S. 118.
7 Horst Dreier, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 2, 1998, Art. 20 (Demokratie) Rdnr. 95; Christoph
Degenhart, Direkte Demokratie in den Ländern – Impulse für das Grundgesetz?, Der Staat 31 (1992),
77 (78); Ingwer Ebsen, Abstimmungen des Bundesvolkes als Verfassungsproblem, AöR 110 (1985), 2
(8).
8 BVerfGE 83, 37 (50 f.); Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 20 II (Demokratie) Rdnr. 10.
9 Vgl. nur Josef Isensee, Abschied der Demokratie vom Demos, in: Festschrift zum 65. Geburtstag
von P. Mikat, Berlin 1989, S. 717 (718 ff.); Josef Isensee, Staat und Verfassung, in: Isensee/Kirchhof,
Handbuch des Staatsrechts, Bd. 2, 3. Aufl., Heidelberg 2004, § 15 Rdnrn. 113 ff.); Peter Michael Huber,
Das „Volk“ des Grundgesetzes, DÖV 1989, 531 ff.; Helmut Quaritsch, Staatsangehörigkeit und
Wahlrecht, DÖV 1983, 1 (3); Dreier, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 2, Art. 20 (Demokratie) Rdnr.
83 m.w.N.
10 Vgl. Friedrich E. Schnapp, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 4./5. Aufl.
2001, Art. 20 Rdnr. 18.
11 So aber Karl-Peter Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Bonner Grundgesetz,
Bd. 2, 4 Aufl. 2000, Art. 20 Abs. 2 Rdnr. 155.
12 Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 20 II (Demokratie) Rdnr. 33.
13 Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 20 II (Demokratie) Rdnr. 38.
14 Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 20 II (Demokratie) Rdnr. 38.
15 Stein/Frank, Staatsrecht, § 14 IV, S. 118.
16 Bleckmann, JZ 1978, 217 (218).
17 So aber wohl Stein/Frank, Staatsrecht, § 14 IV, S. 118.
18 Dreier, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 2, 1998, Art. 20 (Demokratie) Rdnr. 93; ders., Das Demokratieprinzip
des Grundgesetzes, Jura 1997, 249 (251); Karsten Bugiel, Volkswille und repräsentative
Entscheidung, Zulässigkeit und Zweckmäßigkeit von Volksabstimmungen nach dem Grundgesetz,
Baden-Baden 1991, S. 109 ff.
19 Vgl. Christian Pestalozza, Der Popularvorbehalt, Direkte Demokratie in Deutschland, Berlin/New
York 1981, S. 12.
20 Siehe Pestalozza, Der Popularvorbehalt, S. 12.
21 Vgl. Pestalozza, Der Popularvorbehalt, S. 12.
22 Das wird ausführlich belegt durch Claus-Henning Obst, Chancen direkter Demokratie in der Bundesrepublik
Deutschland, Köln 1986, S. 249 ff. Hier soll nicht in die Diskussion über die Zulässigkeit
des sog. „konsultativen Plebiszits“ eingestiegen werden, die von immer mehr Autoren bejaht wird. Sie
erscheint als Ausdruck einer unangemessenen paternalistischen Attitüde gegenüber dem demokratischen
Souverän.
23 Zur herkömmlichen Sicht der Problematik Bleckmann, JZ 1978, 217 (219).
24 Siegfried Magiera, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, Art. 38 Rdnr. 46.
25 JöR N.F. Bd. 1 (1951), S. 354 f.; Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.
1, 2. Aufl, München 1984, S. 1070; Siegfried Magiera, Parlament und Staatsleitung in der Verfassungsordnung
des Grundgesetzes, Berlin 1979, S. 137 f.
26 Auch nach überkommener Auffassung haben selbst als unverbindliche konzipierte Volksbefragungen
haben eine moralisch-politische Verbindlichkeit, die sich von einer verfassungsrechtlichen Verbindlichkeit
kaum unterscheiden würde, vgl. Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 20 II (Demokratie) Rdnr. 45.
27 Näher hierzu unten 2.
28 JöR N.F. Bd. 1 (1951), 180 (453 ff.).
29 Vgl. etwa Carlo Schmid im Parlamentarischen Rat, JöR N.F. Bd. 1 (1951), S. 198.
30 Vgl. auch Bleckmann, JZ 1978, 217 (217).
31 Hierzu unten 2.
32 Stein/Frank, Staatsrecht, § 6 II Einl., § 14 IV.
33 Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 20 II (Demokratie) Rdnr. 39.
34 Bleckmann, JZ 1978, 217 (217).
35 Bleckmann, JZ 1978, 217 (217).
36 BVerfGE 1, 299 (312); 62, 1 (45) m.w.N.
37 So z.B. Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 2, München 1980, S. 11ff.;
a. A. Ekkehard Stein, in: Alternativkommentar, 2. Aufl., Art. 20 Abs. 1-3 II Rdnrn. 39 f.
38 1. a)
39 Bleckmann, JZ 1978, 217 (222).
40 Auf die bizarre Konstruktion, nach der die rein repräsentative Demokratie eigentlich durch Art. 79
Abs. 3 GG geschützt wäre und nur dank Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG auch plebiszitär-demokratische
Elemente eingeführt werden dürften, will ich hier nicht näher eingehen.
41 Das Grundgesetz erkennt dies in der Präambel und in Art. 146 an, vgl. Volker Lemke, Aktualisierung
der verfassunggebenden Gewalt nach dem Grundgesetz, Kiel 1974, S. 64 f.; Sachs, in Sachs (Hrsg.),
Grundgesetz, Kommentar, Art. 20 Rdnr. 27.
42 Paul Kirchhof, Die Identität der Verfassung, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts
der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 2, 3. Aufl. 2004, § 21 Rdnrn. 22 ff.; Ernst-Wolfgang Böckenförde,
Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Isensee/Kirchhof, HStR II, § 24 Rdnrn. 5 ff.; Stern,
Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 2, 1. Abschnitt. Der pouvoir constituant (S. 3ff.);
Roman Herzog, Allgemeine Staatslehre, Frankfurt 1971, S. 316. Verfassunggebende und verfassungsändernde
Gewalt des Volkes stellen eine Einheit dar, s. hierzu insbesondere Udo Steiner, Verfassunggebung
und verfassungsgebende Gewalt des Volkes, Berlin 1966, S. 220 ff. Dem steht nicht
entgegen, daß im Grundgesetz auch auch Verfassungsänderungen durch die verfaßte Gewalt (pouvoir
constitué) ausdrücklich vorgesehenen sind.
43 Dies kann sich grundsätzlich in den klassischen Verfahren nach Rousseau (plebiszitäre Verfassunggebung)
oder Sieyès (Verfassunggebung durch gewählte Konstituante) vollziehen. Zu den Verfahren
der Verfassunggebung Steiner, Verfassunggebung und verfassungsgebende Gewalt des Volkes, S. 93 ff.
44 So BVerfG 83, 60 (71).
45 Karl-Peter Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Bd. 2, 4 Aufl. 2000, Art. 20 Abs. 2 Rdnr. 143.
46 Herzog, Allgemeine Staatslehre, S. 312; Dreier, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 2, Art. 20 (Demokratie)
Rdnr. 76.
47 BVerfGE 83, 37 (51); vgl. auch Dreier, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 2, Art. 20 (Demokratie)
Rdnr. 83; Christoph Degenhart, Staatsrecht I, 19. Aufl. 2003, Rdnr. 39; auch bestätigt durch die Entstehungsgeschichte,
s. JöR N.F. Bd. 1 (1951), 195 ff.
48 BVerfGE 89, 155.
49 BVerfGE 89, 155 (180).
50 BVerfGE 89, 155 (180); vgl. auch Roman Herzog/Walter Schick, Verfassungsrecht, München 1978,
S. 236 f.
51 Oder durch eine ad hoc gewählte verfassungsändernde Versammlung.
52 Herzog, Allgemeine Staatslehre, S. 316.
53 Ganz in diesem Sinne etwa Carlo Schmid im Parlamentarischen Rat, JöR N.F. Bd. 1 (1951), S. 198.
54 Vgl. Herzog, Allgemeine Staatslehre, S. 319.
55 Vgl. Herzog, Allgemeine Staatslehre, S. 312.
56 Zur Problematik der Legitimität des Grundgesetzes siehe Reinhard Mußgnug, Zustandekommen
des Grundgesetzes und Entstehen der Bundesrepublik Deutschland, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch
des Staatsrechts, Bd. 1, 3. Aufl., Heidelberg 2003, § 8 Rdnrn. 96 ff.; Josef Isensee, Staat und Verfassung,
in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. 2, 3. Aufl., Heidelberg 2004, § 15 Rdnr. 31;
Herzog, Allgemeine Staatslehre, S. 315.
57 Dies ist übrigens auch in den Beratungen des Parlamentarischen Rates zum heutigen Art. 20 des
Grundgesetzes erörtert worden, vgl. etwa Carlo Schmid im Parlamentarischen Rat, JöR N.F. Bd. 1 (1951), S. 198.
58 BVerfGE 1, 14 (61).
59 Hierzu Helmut Steinberger, Problematik und Bedeutung der französischen Verfassungsänderung
vom Herbst 1962 über die Wahl des Präsidenten der Republik durch das Volk, Zeitschrift für ausländisches
öffentliches Recht und Völkerrecht 24 (1963), 575 ff.
60 Vgl. Pestalozza, Der Popularvorbehalt, 1981.
61 Siehe z.B. Hans Meyer, Das parlamentarische Regierungssystem des Grundgesetzes, VVDStRL 33
(1975), 69 (115); Stein/Frank, Staatsrecht, § 14 IV, S. 117 f.; Bleckmann, JZ 1978, 217 ff.; Pestalozza,
Der Popularvorbehalt, S. 11 ff.
62 Siehe BVerfGE 8, 155 (167); 40, 237 (249).
63 BVerfGE 40, 237 (249); 49, 89 (126 f.); 58, 257 (278); 76, 1 (75 f.); 83, 130 (152).
64 BVerfGE 47, 46.
65 Degenhart, Staatsrecht I, Rdnr. 66.
66 Oben 1.
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